La reforma al COOTAD abre un debate necesario sobre la eficiencia del gasto público. Pero también plantea un riesgo importante: imponer criterios centralizados y uniformes de inversión que pueden debilitar el desarrollo social y productivo de los territorios.
Hace pocos días, conduciendo desde Guayaquil hacia la playa, volví a notar algo que seguramente muchos ecuatorianos han experimentado. Las carreteras concesionadas por la Prefectura del Guayas son impecables: bien mantenidas, con señalización clara, servicios adecuados y estándares consistentes. Se paga el peaje con gusto. Pero apenas se cruza el límite provincial hacia Manabí, donde muchas vías dependen del gobierno central, el contraste es evidente: tramos deteriorados, mantenimiento irregular y señalización deficiente.
No es una observación anecdótica. Es una experiencia repetida por miles de ciudadanos. Ese contraste me hizo pensar en el debate actual sobre la reforma al COOTAD y en la tentación recurrente de recentralizar competencias en Ecuador.
La meta debe ser la calidad del gasto público
El gobierno tiene razón en que existen gobiernos autónomos descentralizados que han utilizado sus transferencias para financiar estructuras burocráticas sobredimensionadas, festividades innecesarias o gasto político clientelar.
Pero es importante comenzar por un principio en el que todos deberíamos coincidir. El objetivo de cualquier reforma fiscal o institucional debe ser mejorar la calidad y la eficiencia del gasto público, tanto del gobierno central como de los gobiernos autónomos descentralizados.
En América Latina el problema del gasto público rara vez es únicamente cuánto se gasta. Con frecuencia el problema es cómo se gasta, en qué se gasta y con qué resultados.
Los organismos multilaterales han insistido en este punto durante años. El Banco Mundial, el BID y CAF coinciden en que la calidad de la inversión pública depende de tres factores fundamentales:
- buena selección de proyectos
- capacidad de ejecución
- evaluación de resultados
Una reforma que simplemente redistribuye el gasto entre categorías presupuestarias no necesariamente mejora ninguno de estos tres factores. Puede cambiar la composición del gasto, pero no su calidad.
Reglas fiscales sí, centralización no
Las reglas fiscales cumplen un rol importante. Ayudan a evitar el crecimiento descontrolado del gasto, fortalecen la disciplina presupuestaria y contribuyen a la sostenibilidad de las finanzas públicas.
Pero en sistemas descentralizados existe un principio fundamental: las reglas fiscales no deben vaciar de contenido la autonomía de los gobiernos subnacionales.
La reciente reforma al COOTAD introduce un elemento particularmente delicado. Centraliza la definición de lo que cuenta como inversión pública y, además, permite que esa definición pueda modificarse administrativamente en el futuro.
Esto significa que, en la práctica, el Ministerio de Economía podría terminar determinando qué tipo de gasto es válido para los gobiernos locales y qué tipo de gasto no lo es. Ese diseño introduce al menos tres riesgos.
Primero, impone uniformidad artificial en territorios profundamente distintos entre sí. No es lo mismo gobernar una provincia agrícola, una ciudad portuaria, un cantón amazónico o una gran metrópoli. Las necesidades de política pública son distintas.
Segundo, genera dependencia técnica del gobierno central, debilitando la autonomía fiscal que la Constitución reconoce a los gobiernos descentralizados.
Y tercero, sustituye decisiones territoriales por criterios administrativos definidos desde el centro.
La descentralización existe precisamente porque los gobiernos locales tienen mejor información sobre las necesidades de sus comunidades.
El sesgo hacia la obra física
Uno de los aspectos más preocupantes de la reforma es la definición de inversión que incorpora.
La norma privilegia el gasto destinado a:
- infraestructura pública
- equipamiento
- bienes de capital
- activos físicos
En otras palabras, establece un claro sesgo hacia obra pública tangible.
Hay algo profundamente anacrónico en la visión de desarrollo que subyace a esta reforma. Durante el siglo XX se asumía que el progreso se medía en kilómetros de asfalto o metros cuadrados de construcción. El siglo XXI nos ha mostrado algo distinto: las ciudades más competitivas y los territorios con mayor bienestar ciudadano son aquellos que invierten en capital humano, innovación institucional, cultura y calidad de los servicios públicos.
Un municipio que invierte en programas de prevención de violencia intrafamiliar no está despilfarrando recursos. Un gobierno provincial que financia técnicos agropecuarios para mejorar la productividad rural no está inflando la burocracia. Un municipio que sostiene guarderías públicas o programas de salud preventiva está cumpliendo exactamente con el principio de subsidiariedad del COOTAD: gestionar los servicios más cercanos a la gente de la manera más eficiente posible.
Todas estas son inversiones con impacto económico y social real. Pero bajo una definición estrecha de inversión pueden quedar relegadas o subvaloradas. Esto no es un problema teórico. Tiene implicaciones muy concretas en la política pública territorial.
El impacto en el desarrollo productivo y la competitividad
Este sesgo es particularmente preocupante para los gobiernos provinciales. Las prefecturas tienen competencias clave en el desarrollo productivo territorial, entre ellas:
- fortalecimiento de cadenas productivas
- asistencia técnica a productores
- promoción territorial y turística
Estas políticas rara vez se limitan a infraestructura. El desarrollo productivo depende también de conocimiento, innovación, capacitación y articulación de mercados.
Es decir, depende de capital humano e institucional, no únicamente de activos físicos. Si las reglas fiscales empujan a los gobiernos provinciales a priorizar exclusivamente obras, el riesgo es desplazar inversiones fundamentales para mejorar la productividad rural y reducir la pobreza territorial.
Paradójicamente, una regla diseñada para promover la inversión podría terminar debilitando los motores reales del desarrollo productivo y la competitividad.
La tentación de recentralizar competencias
El debate actual también revive una vieja tentación del Estado ecuatoriano: recentralizar competencias. La experiencia de concesiones viales, aeropuertos y puertos muestra que los modelos descentralizados pueden generar soluciones eficientes cuando existen autonomía, incentivos adecuados y cercanía con los usuarios. Estos modelos han permitido mejorar el mantenimiento, el financiamiento y la calidad del servicio.
Cuando existen casos de éxito descentralizado, la respuesta del Estado debería ser aprender de ellos, no debilitarlos. Ningún gobierno central —por más eficiente que sea— puede administrar con la misma efectividad todas las funciones públicas en todos los territorios. Y menos aún un gobierno central que enfrenta sus propios desafíos de ejecución presupuestaria y calidad del gasto.
La centralización no es una garantía de eficiencia. En muchos casos ocurre exactamente lo contrario.
Disciplina fiscal o recentralización encubierta
La reforma al COOTAD no necesariamente mejora la calidad del gasto público. Lo que hace es modificar su distribución e introducir incentivos fiscales para el cumplimiento de una regla uniforme. Si los gobiernos locales no logran cumplir con los porcentajes establecidos, el sistema de transferencias permite que el gobierno central limite su acceso a recursos. Esto introduce un incentivo fiscalista que puede terminar reforzando la centralización financiera. En lugar de fortalecer la gobernanza multinivel, el riesgo es debilitarla.
La descentralización como instrumento de desarrollo
La descentralización no es un privilegio administrativo de los gobiernos locales. Es un instrumento de desarrollo. Permite acercar las decisiones públicas a los ciudadanos, adaptar las políticas a realidades territoriales distintas y generar mayor rendición de cuentas.
Las reglas fiscales pueden ser necesarias. Pero cuando esas reglas reemplazan el criterio territorial por fórmulas uniformes definidas desde el centro, el riesgo no es solo fiscal. El riesgo es limitar la capacidad de los territorios para construir su propio desarrollo.
La experiencia de nuestras carreteras provinciales, o de la concesión de aeropuertos y puertos, debería recordarnos algo simple: cuando los gobiernos locales funcionan bien, no necesitamos menos descentralización. Necesitamos mejor descentralización.
LEAP 
Deja un comentario